Kuasa Penjagaan Sementara JKM di Bawah Akta Kanak-Kanak 2001: Bila Negara Terpaksa Campur Tangan Demi Seorang Anak
oleh Muhammad Faiz bin Hasan
Pada suatu petang di Melaka dalam bulan Julai 2019, lapan orang adik-beradik telah diselamatkan oleh Jabatan Kebajikan Masyarakat (JKM) berikutan dakwaan bahawa ibu bapa mereka terjebak dengan penyalahgunaan dadah. Berita itu ringkas, namun persoalan di sebaliknya amat besar: atas dasar kuasa apakah seorang pegawai kerajaan boleh memasuki sesebuah kediaman, mengambil anak orang lain, dan menempatkan mereka di tempat selamat walaupun tanpa kebenaran ibu bapa kandung?
Ramai menyangka tindakan ini sebagai "merampas anak orang". Pada hakikatnya, ia merupakan suatu kuasa yang diperuntukkan secara teliti oleh Parlimen menerusi Akta Kanak-Kanak 2001 (Akta 611). Marilah kita fahami bagaimana undang-undang ini terpakai, langkah demi langkah, sehinggalah ke peringkat mahkamah, serta kaitannya dengan soal pengambilan anak angkat.
Siapakah "Pelindung" yang memegang kuasa ini?
Undang-undang tidak menyerahkan kuasa ini kepada sembarangan orang. Ia diberikan kepada seorang pegawai yang digelar Pelindung (Protector). Menurut Seksyen 2 Akta 611, "Pelindung" merangkumi Ketua Pengarah Kebajikan Masyarakat, Timbalan Ketua Pengarah, serta pegawai-pegawai kebajikan masyarakat yang dilantik. Dalam bahasa harian, inilah yang dikenali sebagai pegawai JKM.
Seksyen 8 pula menetapkan pelantikan dan kuasa Pelindung. Yang menarik, Seksyen ini menganugerahkan kepada Pelindung kuasa, hak dan keistimewaan yang sama sebagaimana yang dimiliki oleh seorang pegawai polis berkenaan apa-apa siasatan yang dijalankannya. Inilah asas mengapa pegawai JKM berkuasa menyiasat dan bertindak dalam kes seperti yang berlaku di Melaka itu, kerana kuasanya berakar umbi dalam statut, bukan terbit daripada budi bicara peribadi.
Bilakah seseorang kanak-kanak dikira "memerlukan pemeliharaan dan perlindungan"?
Negara tidak boleh campur tangan sesuka hati. Pintu masuknya ialah Seksyen 17, yang menyenaraikan keadaan-keadaan apabila seseorang kanak-kanak dikira sebagai a child in need of care and protection. Antaranya termasuklah apabila kanak-kanak itu telah dianiaya, diabaikan, dibuang atau didera; apabila ibu bapa atau penjaganya tidak berupaya atau tidak layak menjalankan kawalan yang sewajarnya; atau apabila kanak-kanak itu berada di luar kawalan.
Mengambil kanak-kanak ke dalam jagaan sementara
Apabila seseorang Pelindung atau pegawai polis mempunyai sebab yang munasabah untuk mempercayai bahawa seseorang kanak-kanak memerlukan pemeliharaan dan perlindungan, Seksyen 18 membenarkan kanak-kanak itu diambil ke dalam jagaan sementara (temporary custody). Tindakan ini bukanlah suatu hukuman, dan bukan pula suatu penculikan; sebaliknya ia merupakan langkah perlindungan kecemasan bagi mengeluarkan kanak-kanak daripada bahaya yang serta-merta.
Namun, kuasa ini tertakluk kepada satu syarat penting, iaitu seseorang kanak-kanak tidak boleh ditahan tanpa pengawasan mahkamah.
"Tempoh 24 jam", di sinilah mahkamah mengambil tempat
Inilah peruntukan yang paling kritikal dalam melindungi kebebasan individu. Seksyen 19 mewajibkan kanak-kanak yang diambil ke dalam jagaan sementara dibawa ke hadapan Mahkamah Bagi Kanak-Kanak. Sekiranya kanak-kanak itu tidak dapat dibawa ke hadapan Mahkamah Bagi Kanak-Kanak, ia hendaklah dibawa ke hadapan seorang Majistret, yang kemudiannya boleh memerintahkan kanak-kanak itu ditempatkan di tempat selamat sementara menunggu perbicaraan.
Ertinya, JKM tidak boleh "menyimpan" seseorang anak tanpa had masa atas budi bicaranya sendiri. Wujud pengawasan kehakiman, dan wujud had masa. Inilah keseimbangan yang dibina oleh Parlimen, iaitu kuasa untuk menyelamatkan, tetapi diikat dengan akauntabiliti mahkamah.
Apakah yang boleh diperintahkan oleh Mahkamah Bagi Kanak-Kanak?
Apabila sesuatu kes sampai ke Mahkamah Bagi Kanak-Kanak, di sinilah Seksyen 30 mengambil tempat. Sekiranya mahkamah berpuas hati bahawa kanak-kanak itu benar-benar memerlukan pemeliharaan dan perlindungan, dan setelah menimbangkan bahawa wajar untuk meletakkan kanak-kanak itu dalam jagaan berasaskan keluarga, mahkamah boleh membuat pelbagai perintah. Antaranya, mahkamah boleh memerintahkan ibu bapa atau penjaga menandatangani suatu bon untuk menjalankan jagaan yang sewajarnya; meletakkan kanak-kanak dalam jagaan seorang yang layak dan sesuai (a fit and proper person) bagi suatu tempoh tertentu; atau, bagi kanak-kanak yang tiada ibu bapa atau yang telah dibuang, menempatkannya dalam jagaan ibu bapa pemeliharaan (foster), pusat, atau tempat selamat. Mahkamah juga boleh meletakkan kanak-kanak itu di bawah pengawasan seorang Pelindung.
Apa yang penting difahami oleh orang awam ialah walaupun perintah Majistret pada peringkat awal bersifat sementara (interim), perintah muktamad hanya boleh dibuat oleh Mahkamah Bagi Kanak-Kanak setelah kes didengar sepenuhnya. Inilah perbezaan antara langkah kecemasan dengan keputusan akhir.
Suatu kes sebenar di mahkamah: seorang ibu yang melawan, dan tewas
Bagi memahami bagaimana kesemua peruntukan ini bercantum, eloklah kita meneliti satu kes sebenar yang telah sampai ke Mahkamah Tinggi.
Dalam kes Nur Hidayah Salahuddin lwn. Department of Social Welfare & Anor [2019] 5 CLJ 244, seorang ibu kandung telah mencabar keputusan Mahkamah Bagi Kanak-Kanak yang meletakkan anaknya dalam jagaan seorang penjaga bagi tempoh tiga tahun. Kisahnya bermula apabila ibu itu, atas keputusannya sendiri, memilih untuk tinggal bersama penjaga di Alor Setar bagi suatu tempoh percubaan, sebelum kemudiannya berpindah ke Kuala Lumpur untuk bekerja dan meninggalkan anak itu dalam jagaan penjaga tersebut. Pelindung kemudiannya membawa kanak-kanak itu ke hadapan Majistret dan memohon suatu perintah sementara, lalu kanak-kanak itu ditempatkan dalam jagaan sementara penjaga.
Ibu itu merayu dengan beberapa hujah, iaitu dia didakwa dinafikan hak untuk diwakili peguam, terdapat ketidakpatuhan prosedur, keterangan yang tidak boleh diterima telah dibenarkan masuk, dan fakta telah disalah-nilai. Mahkamah Tinggi (Pesuruhjaya Kehakiman Chan Jit Li) telah menolak rayuan tersebut.
Penghakiman itu menjelaskan beberapa perkara penting untuk kita semua. Pertama, kegagalan mahkamah memaklumkan ibu tentang haknya untuk mendapatkan peguam, walaupun hak kepada peguam itu suatu hak asas, tidak semestinya membatalkan prosiding. Kedua, dan inilah inti pati untuk artikel ini, mahkamah menegaskan bahawa kuasa Pelindung di bawah Seksyen 18 dan Seksyen 19 memang memperuntukkan kuasa kepada Pelindung untuk menentukan sama ada seseorang kanak-kanak memerlukan pemeliharaan dan perlindungan; dan setelah penentuan itu dibuat, Pelindung bertanggungjawab membawa kanak-kanak itu ke hadapan mahkamah dalam tempoh yang ditetapkan. Mahkamah turut menjelaskan perbezaan antara perintah sementara (interim) dengan perintah muktamad yang hanya boleh dibuat oleh Mahkamah Bagi Kanak-Kanak.
Akhir sekali, mahkamah menyatakan bahawa Mahkamah Bagi Kanak-Kanak menyedari perintahnya mungkin tidak menyebelahi kepentingan ibu, tetapi ia tetap mengutamakan kepentingan kanak-kanak melebihi segala-galanya, selaras dengan kehendak undang-undang. Sebagai imbangan, mahkamah memberikan ibu hak melawat tanpa had supaya ikatan ibu dan anak dapat dipulihkan semula sebelum ibu mengambil semula jagaan setelah tamat tempoh tiga tahun. Hakim menyifatkannya sebagai suatu keputusan yang sihat dan menyeluruh.
Pengajaran daripada kes ini amat jelas, iaitu kuasa JKM bukanlah suatu kuasa yang sewenang-wenangnya. Ia tertakluk kepada pengawasan mahkamah, dan tunjang kepada setiap keputusan ialah satu prinsip, iaitu kepentingan terbaik kanak-kanak.
Di manakah pula soal "anak angkat"?
Ramai yang mengelirukan dua perkara yang pada hakikatnya berasingan, iaitu penjagaan oleh JKM di bawah Akta 611, dan pengambilan anak angkat (adoption). Kedua-duanya berbeza.
Bagi bukan Islam, pengambilan anak angkat di Semenanjung Malaysia dikawal oleh Akta Pengangkatan 1952 (Adoption Act 1952) [Akta 257], yang berkuat kuasa sejak 25 Jun 1953. Di bawah Seksyen 4 Akta 257, terdapat syarat yang ketat, iaitu pemohon hendaklah sekurang-kurangnya berumur 25 tahun dan 21 tahun lebih tua daripada kanak-kanak itu (melainkan terdapat keadaan khas), atau berumur 21 tahun serta merupakan seorang saudara, atau ibu atau bapa kepada kanak-kanak itu. Permohonan dibuat di Mahkamah Tinggi atau Mahkamah Sesyen, dan prosidingnya diadakan secara tertutup (in camera) di bawah Seksyen 10.
Kesan sebenar suatu perintah pengangkatan terletak pada Seksyen 9. Apabila perintah pengangkatan dibuat, segala hak, kewajipan, tanggungan dan liabiliti ibu bapa kandung berkenaan jagaan, nafkah dan pendidikan masa hadapan kanak-kanak itu terhapus, lalu berpindah sepenuhnya kepada ibu bapa angkat, seolah-olah kanak-kanak itu dilahirkan kepada mereka dalam suatu perkahwinan yang sah. Inilah pengangkatan dalam erti kata yang sepenuhnya, kerana ia menukar status undang-undang kanak-kanak tersebut.
Di samping itu, terdapat satu lagi statut yang sering disalah fahami, iaitu Akta Pendaftaran Pengangkatan 1952 (Registration of Adoptions Act 1952) [Akta 253], yang berkuat kuasa sejak 1 Januari 1955. Akta ini berbeza fungsinya. Di bawah Seksyen 6, ia membolehkan pendaftaran pengangkatan de facto, iaitu apabila seseorang kanak-kanak di bawah umur 18 tahun telah dijaga, dipelihara dan dididik oleh seseorang sebagai anaknya sendiri secara de facto bagi suatu tempoh tidak kurang daripada dua tahun berturut-turut, pengangkatan itu boleh didaftarkan. Namun yang pentingnya, Seksyen 11 menegaskan bahawa pendaftaran (atau ketiadaan pendaftaran) tidak menjejaskan kesahihan pengangkatan itu. Ertinya, Akta 253 hanyalah suatu mekanisme merekod, dan bukan mekanisme menukar status sebagaimana Akta 257.
Bagi orang Islam, kedudukannya berbeza dari segi prinsip. Konsep pengangkatan yang memutuskan nasab sebagaimana di bawah Seksyen 9 Akta 257 tidak terpakai. Islam mengamalkan konsep kafalah, iaitu memelihara dan menjaga seseorang anak sepenuhnya seperti anak sendiri, namun tanpa menukar nasab anak itu. Anak pelihara tetap dinasabkan kepada bapa kandungnya, dan soal mahram serta pewarisan dikira mengikut hukum syarak. Dalam amalan, keluarga Islam yang memelihara anak sering menggunakan pendaftaran de facto di bawah Akta 253 untuk merekodkan hubungan itu, kerana ia tidak memutuskan nasab; manakala urusan berkaitan status agama tertakluk kepada enakmen Islam negeri dan bidang kuasa Mahkamah Syariah.
Maka, apabila JKM menyelamatkan kanak-kanak sebagaimana dalam kes Melaka itu, langkah pertama bukanlah menjadikan mereka "anak angkat". Langkah pertama ialah perlindungan di bawah Akta 611, iaitu jagaan sementara, dibawa ke mahkamah, dan ditempatkan dalam jagaan yang selamat. Soal pengangkatan kekal (sekiranya ada) merupakan suatu proses yang berasingan dan datang kemudian, mengikut statut dan hukum yang berkaitan dengan agama kanak-kanak itu.
Kesimpulan
Kisah lapan adik-beradik di Melaka itu bukanlah kisah negara merampas anak orang. Sebaliknya, ia merupakan gambaran sebuah sistem perlindungan yang berfungsi: Pelindung mengenal pasti kanak-kanak yang berisiko di bawah Seksyen 17, mengambilnya ke dalam jagaan sementara di bawah Seksyen 18, membawanya ke hadapan mahkamah di bawah Seksyen 19, dan mahkamah membuat perintah yang sesuai di bawah Seksyen 30, kesemuanya berpaksikan satu perkara, iaitu kepentingan terbaik kanak-kanak.
Sebagaimana yang ditegaskan dalam Nur Hidayah Salahuddin, kuasa ini diawasi oleh mahkamah dan bukan suatu kuasa mutlak mana-mana pihak. Dan apabila kita berbicara tentang anak angkat, ingatlah bahawa ia merupakan suatu cabang undang-undang yang berbeza, dengan Akta 257 yang menukar status undang-undang anak, Akta 253 yang sekadar mendaftarkan pengangkatan de facto, dan konsep kafalah bagi orang Islam. Memahami perbezaan ini membantu kita melihat bahawa di sebalik setiap berita ringkas tentang seorang anak yang diselamatkan, tersirat suatu rangka undang-undang yang teliti, berperikemanusiaan, dan sentiasa mengutamakan si kecil yang tidak berdaya.
